SCIENCES DE LA SOCIÉTÉ
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N° 64 - février 2005
Société
civile et marchandisation de l'eau. Expériences internationales
Dossier
coordonné par Catherine
BARON
Catherine BARON, Pierre BAUBY, Figures d'eau [texte intégral]
Philippe HUGON,
L'eau est elle un
bien privé ou public ?
Jean-Paul HAGUE, Les débuts de la marchandisation
de l'eau en France au XIXe siècle : enjeux et acteurs
Hubert BONIN, Le modèle français du
capitalisme de l'eau dans la compétition européenne
et mondiale depuis les années 1990
Christelle PEZON, De l'apparition à la gestion
d'un modèle marchand des services d'eau potable en France
(1850-2000)
David-Nicolas LAMOTHE,
Le cadre juridique pour
la participation du secteur privé dans la gestion des services
d'eau potable et d'assainissement dans l'Union Européenne
Sylvie CLARIMONT,
Eau, marché et
mouvements citoyens. L'association espagnole "Nouvelle Culture
de l'Eau" face à la question de la marchandisation
de la ressource
Lise BREUIL,
Quels modèles
de gouvernance pour la gestion des services d'eau dans les pays
en développement ? Rôle de la participation des usagers
au sein de partenariats innovants
Catherine BARON, Anne ISLA, Modèles d'accès à l'eau dans les
villes d'Afrique sub-saharienne. Entre efficacité et équité
Marie LLORENTE, Marie-Hélène
ZÉRAH,
Enjeux d'eau en Inde.
Des effets allocatifs et redistributifs complexes entre usagers
et territoires
Stéphane GHIOTTI, A qui profite la participation ? La reforme de la politique
de l'eau au Liban
Graciela SCHNEIER-MADANES, La gouvernance de l'eau : l' émergence des usagers.
La concession de l'eau de Buenos Aires
NOTES DE
LECTURE
Catherine BARON, Pierre
BAUBY,
Figures d'eau
Texte
intégral
Assurer partout la disponibilité en eau potable, mais aussi
son accès pour chacun et pour tous constitue une priorité
généralement qualifiée d'absolue, souvent
annoncée, mais non réalisée dans de nombreux
pays. Aux considérations technico-économiques (mise
en place d'infrastructures, transformation de la ressource en
eau potable, tarification, etc.), s'ajoutent des enjeux de nature
socio-politique. Des finalités et logiques parfois contradictoires
peuvent expliquer ce décalage entre objectifs affichés
et réalisations effectives. La problématique de
l'eau se pose de façon originale à l'heure actuelle,
ce qui impose un enrichissement des analyses traditionnelles.
Il convient au préalable d'insister
sur les ambiguïtés inhérentes à la définition
de l'eau. L'eau doit-elle être considérée
comme un bien économique, un bien commun, un patrimoine
commun de l'humanité ou comme un droit ? Au-delà
des termes, une caractéristique la distingue de tout autre
ressource : l'eau est source de vie. Si cette spécificité
est fortement rappelée lors de situations d'urgence, elle
caractérise intrinsèquement cette ressource. Ces
distinctions de termes supposent que l'on précise au préalable
si l'on prend en considération l'eau en tant que ressource
qui peut être utilisée, transportée, produite,
ou en tant que service. De cette distinction fondamentale, souvent
confuse, découlent des approches différentes et
des outils d'analyse diversifiés. On constate ainsi une
multiplicité de référentiels de l'eau, sous-jacents
à la plupart des discours portant sur la problématique
de l'accès à l'eau.
Une nouvelle problématique de
l'eau
De nouvelles définitions
Au niveau international, la période actuelle se caractérise
par la coproduction d'un discours de la part des institutions
internationales et des grands groupes privés (Baron, Haouès-Jouve,
2004), comme cela ressort du rapport l'onu (septembre 2000) :
Millénaire pour le développement (Millennium
development goals) qui définit un ensemble d'objectifs
mesurables et assortis de délais pour lutter contre la
pauvreté, la faim, la maladie, l'analphabétisme,
la dégradation de l'environnement et la discrimination
à l'égard des femmes. L'accès à l'eau
potable est l'un des principaux objectifs à atteindre d'ici
2015 afin de « favoriser le développement
». Pour y parvenir, les principes suivants sont énoncés
: le respect des droits de l'homme, une bonne gouvernance et la
démocratie. De plus, on valorise l'idée de mise
en place d'un service universel afin de généraliser
l'accès à l'eau dans le cadre du Partenariat Global
de l'Eau (Global Water Partnership, GWP). La mise en oeuvre
a débuté par la création, à la fin
de 2002, du Panel Mondial sur le financement des infrastructures
de l'eau, à l'initiative conjointe du Partenariat Global
de l'Eau, du Conseil Mondial de l'Eau et du Troisième Forum
Mondial de l'Eau à Kyoto. Ce Panel, présidé
par l'ancien président du FMI, Michel Camdessus, a reçu
pour mandat de réfléchir à la mobilisation
de moyens financiers appropriés pour réaliser ces
objectifs (Camdessus, 2003).
Une des propositions consiste à passer
du principe de « full cost recovery » au principe
de « sustainable cost recovery » : les pauvres
ne pouvant assurer la totalité des coûts de distribution
et d'assainissement, il convient de mettre en place des tarifs
progressifs comme élément d'une politique qualifiée
de « sociale ». Le Panel a mis aussi l'accent sur
l'importance d'une « bonne gouvernance de l'eau »
qui repose sur une implication plus directe des acteurs locaux
(collectivités locales, mais aussi communautés locales,
organisations non gouvernementales) compte tenu du fait que les
efforts financiers de la communauté internationale ne suffisent
pas (tant au niveau des prêts et dons d'institutions telles
que la Banque Mondiale ou les Banques Régionales de Développement
qu'à celui de l'aide publique au développement qui
a considérablement baissé).
En même temps, les auteurs du rapport
estiment d'une part qu'un recours croissant au secteur privé
est incontournable, et d'autre part que la « good governance
» implique de mettre en avant des objectifs de transparence
comme outil de lutte contre la corruption dans un domaine où
les détournements sont fréquents. Les modes de gouvernance
préconisés visent à accroître l'efficacité
de l'action publique, sans remettre en cause le processus de marchandisation
généralisée et sans considérer les
rapports de pouvoir qui sont sous-jacents dans l'édiction
de nouvelles règles. Selon cette logique, dans le domaine
de l'eau, les partenariats public/ privé doivent être
soumis à des « critères d'efficacité,
de coût et de compétences ». Les partisans d'un paiement par tous,
parfois avec un système de péréquation entre
les pauvres et les riches, s'affrontent aux « altermondialistes
» (Petrella, 2003 ; Shiva, 2003) qui préconisent
l'eau gratuite pour les plus pauvres en invoquant le statut de
l'eau en tant que droit à la vie, de bien commun de l'humanité.
D'autres, notamment certaines associations, organisations non
gouvernementales et organismes uvrant dans le cadre de la coopération
décentralisée, adoptent une position intermédiaire
en avançant l'idée d'un partenariat public/ privé/
usagers avec
des organes de gestion et de régulation dans lesquels ces
trois composantes seraient représentées et avec
un système de péréquation des investissements.
Cette proposition émane du Programme Solidarité
Eau (PSEau) (Olivier, 1998), mis en place dès le milieu
des années 1980 pour favoriser la coopération européenne
décentralisée dans le domaine de l'eau. Il accompagne,
en collaboration avec des actions gouvernementales, les initiatives
de coopération de la société civile, des
collectivités locales, des associations et organismes de
recherche.
De son côté, l'Union européenne
avait jusqu'à présent mis l'accent, dans ses politiques
internes, sur l'élaboration de normes contraignantes de
qualité de l'eau et d'efficacité de l'assainissement,
bien davantage que sur les formes d'organisation et de régulation
du marché de l'eau. Celles-ci restaient jusqu'ici du ressort
de chacun des États membres. Le secteur de l'eau et de
l'assainissement n'avait donc pas fait l'objet de politiques de
libéralisation, comme cela a été le cas pour
les autres services publics des communications, du transport et
de l'énergie. Mais cette situation pourrait évoluer
rapidement compte tenu de la volonté de la Commission européenne
et d'une série d'acteurs de valoriser des logiques du marché
intérieur. L'argument évoqué réside
dans la volonté d'améliorer l'efficacité
des modes de gestion en s'attaquant aux formes de monopole qui
caractérisent l'organisation du secteur.
Les retraits du « public
»
Le contexte international a donc fondamentalement
évolué au cours des deux dernières décennies.
Alors qu'auparavant, on valorisait essentiellement une responsabilité
publique (étatique ou des collectivités territoriales)
pour assurer les services d'eau, dans le cadre de régies
nationales, régionales ou locales, on assiste à
un développement rapide des délégations de
gestion de nombreux services publics à des entreprises
privées, ainsi qu'à des privatisations, avec l'obligation
qui en résulte de se référer à de
nouvelles normes en matière de gestion. Ces prescriptions,
véhiculées par les décideurs internationaux
et locaux, sont soumises à des interprétations diverses
et à des réappropriations par les acteurs concernés.
Il en résulte, dans les faits, des modes d'intervention
variés. Par conséquent, l'analyse des services urbains
se voit renouvelée dans le contexte du retrait de l'État,
contesté dans sa capacité à fournir efficacement
et équitablement certains biens publics, et d'une implication
croissante et originale d'acteurs extra-étatiques (de nature
privée ou associative) dans les dispositifs d'action publique
de plus en plus décentralisés. Ces transformations
des conditions de production, de distribution et de gestion des
services urbains sont analysées sous différents
angles qui renvoient au concept encore peu stabilisé de
gouvernance.
La problématique de la gouvernance
est née et s'est développée d'abord dans
le cadre de la « corporate governance », du
« gouvernement d'entreprise », pour prendre en
compte les rapports entre actionnaires et managers dans les grandes
entreprises par actions. Cette séparation des fonctions,
inhérente à la concentration des entreprises, pose
en effet de nombreuses questions : qui assure le pilotage stratégique
de l'entreprise ? qui en définit les objectifs ? comment
en assurer le contrôle ?
La problématique de la gouvernance
a ensuite été étendue aux modes de fonctionnement,
de pilotage et de contrôle de l'ensemble des institutions,
en particulier des institutions politiques (Baron, 2003). Le terme
a été retenu dans les années 1990 pour désigner
« l'art ou la manière de gouverner », dans
un contexte de porosité croissante des frontières
entre public et privé qui nécessitait la recherche
de nouveaux modes d'action publique. Il s'est agi, sous un vocable
« nouveau », de promouvoir un mode de gestion des
affaires publiques fondé sur la participation de la société
civile et des acteurs économiques privés, en insistant
sur les interactions entre les dynamiques transnationales, les
logiques nationales et les initiatives locales. La Banque Mondiale
a été le principal diffuseur du terme de gouvernance
(assimilé à la good governance) dès
son Rapport de 1992 (World Bank, 1992). Constatant l'échec
des plans d'ajustement structurel dans les pays en développement
fondés sur la lutte contre les déficits budgétaires
et l'endettement, elle préconise la recherche de nouveaux
modes de gestion. Cette conception de la gouvernance renferme
un contenu normatif, les critères de good governance
étant liés aux règles de l'économie
de marché (privatisation, décentralisation, dérégulation).
Dès lors, l'efficacité de l'action publique renvoie
aux conditions nécessaires pour que fonctionne la libre
concurrence. Si l'économie de marché ne peut exister
sans intervention de l'État, celui-ci ne doit compléter
l'action du marché que lorsque ce dernier connaît
des défaillances avérées. L'État doit
respecter les règles de l'efficience économique,
la décentralisation des pouvoirs et une nouvelle gestion
publique.
Mais il existe d'autres approches (Gilly,
Wallet, 2001 ; Baron, 2003) qui rejettent tout contenu normatif
et qui, à partir d'une critique de la rationalité
instrumentale et d'une hiérarchisation des différents
niveaux de décision, abordent l'analyse de la gouvernance
en termes de processus et de dynamiques institutionnelles, et
d'élaboration de modes de coordination. Dans cette acception,
la notion de gouvernance permet d'étudier les interdépendances
de plus en plus nombreuses entre les différentes sphères
d'intervention, de rendre compte de la mise en cohérence
des coordinations entre acteurs. La gouvernance renvoie à
une analyse de la complexification de l'action publique et aux
problèmes de coordination qui en résultent dans
des environnements fragmentés et incertains. On peut la
définir comme un processus de coordination d'acteurs, de
groupes sociaux, d'institutions, pour atteindre des buts discutés
et définis collectivement. Le concept de gouvernance rend
compte de la complexité des enjeux qui ont à la
fois une dimension territoriale (local/ régional/ national/
européen mondial), une dimension économique (public/
privé/ mixte/ associatif/ social et coopératif),
une dimension sociale (expression des besoins des usagers par
leur participation) et une dimension politique (individu-citoyen/
société). Entendu comme mode de décision
collective élargie, le concept de gouvernance est fécond
pour appréhender la complexification des enjeux car il
renvoie à l'idée d'une action collective, à
sa dimension stratégique et aux relations de pouvoir que
celle-ci engendre. L'ensemble de ces préoccupations concerne
le domaine de l'eau, raison pour laquelle ce concept, une fois
défini, permet une analyse pertinente des stratégies
d'acteurs.
Ce retrait des acteurs publics d'un domaine
qui relevait pourtant de leur compétence va donc de pair
avec un processus généralisé de marchandisation.
Mais peut-on parler d'un marché de l'eau ? Une des hypothèses
posées est que le marché de l'eau est une construction
sociale. Il convient donc de discuter du sens et de la portée
d'une telle hypothèse ce qui amène à aborder
ce processus de construction d'un marché de l'eau à
partir des liens entre le politique, l'économique et le
juridique. Une perspective historique, de long terme, doit être
retenue pour aborder de telles questions et montrer ainsi comment
l'eau a été progressivement intégrée
dans la sphère marchande. A nouveau, on constate des évolutions
différentes entre les pays, entre pays européens
comme entre pays en développement.
L'émergence de nouveaux
acteurs ?
La mobilisation de la société
civile, et en particulier du milieu associatif, dans la gestion
des services publics d'eau et d'assainissement est devenue une
caractéristique de ces dernières années,
tant dans les pays en développement que dans les pays industrialisés.
Il convient de souligner les ambiguïtés
de cette notion. Si, dans ses fondements, la société
civile apparaissait comme un acteur impliqué dans la recherche
d'alternatives au marché et à l'État, la
situation s'est complexifiée dans le contexte de la mondialisation.
En effet, une diversité de logiques, parfois contradictoires,
anime les acteurs de la société civile. Même
s'ils affichent souvent des objectifs communs (lutte contre la
pauvreté, mise en place de services et d'infrastructures
de base, etc.), ils se distinguent du point de vue de leurs modalités
organisationnelles d'intervention et de leur conception du développement.
Leur hétérogénéité peut être
appréhendée à travers la nature de l'hybridation
entre trois principes, à savoir le principe marchand, le
principe de redistribution et le principe de réciprocité.
Si certaines associations revendiquent explicitement leur rôle
en tant qu'alternatives dans le sens où elles construisent
un véritable projet politique indépendant des seules
logiques économiques, d'autres font plutôt l'objet
d'une instrumentalisation de la part de l'État et/ou du
marché.
De nombreuses associations, mues par des
intérêts divers, se sont donc créées
pour intervenir dans le domaine de l'eau, entrant parfois en concurrence
avec d'autres associations préexistantes qui se sont saisies
de revendications, notamment face à une tendance générale
à l'augmentation du prix de l'eau. La confrontation entre
différents usages et représentations de la ressource
a pu susciter de nombreux conflits, en Amérique Latine,
en Inde, mais aussi dans divers pays européens. Ces conflits
font émerger des intérêts parfois divergents
entre les acteurs, aussi bien sur le plan économique que
social, environnemental, politique, etc. Se pose alors la question
du rôle de la société civile face au processus
de marchandisation de l'eau. Dans de nombreux cas, c'est le modèle
de partenariat public/ privé qui est au centre des débats.
Il importe donc de s'interroger sur les formes de partenariat
entre opérateurs privés, autorités publiques
et représentants de la société civile.
Une diversité de situations et
d'approches
Les articles rassemblés dans le présent
numéro de Sciences de la Société abordent
l'ensemble de ces questionnements à travers l'analyse des
systèmes et des jeux d'acteurs qui émergent face
aux enjeux liés à l'accès à l'eau
dans plusieurs aires géographiques, qu'il s'agisse de l'Europe
ou des pays en développement. L'objectif a été
de confronter les propositions émanant des différentes
institutions (gouvernements, régions, mais aussi institutions
internationales et même opérateurs privés
des services) face aux demandes de participation et de contrôle
exprimées par les usagers, en utilisant un éclairage
sur différentes situations nationales. Une perspective
comparative à l'échelle internationale semble riche
d'intérêt. De plus, dans la mesure où les
questions relatives à l'eau requièrent des outils
d'analyse variés, émanant tant de la géographie
que de la sociologie, des sciences politiques, du droit, des sciences
économiques et de gestion, des éclairages pluridisciplinaires
ont été recherchés.
Les approches économiques (détermination du coût
d'accès, du prix de vente) ou/et technicistes (analyse
en termes de réseaux techniques et de leurs effets structurants)
de l'eau dominent. Elles restent cependant incomplètes,
d'où l'intérêt de les enrichir en se référant
à d'autres disciplines. Cependant, la confrontation de
ces différentes grilles suppose au préalable une
réflexion sur un vocabulaire commun, partagé. Par
exemple, les termes d'habitant, d'usager, de client, de consommateur,
voire d'institution, de marché et d'association, restent
en débat, mettant en valeur les différents types
d'approche. De même, diverses échelles sont prises
en considération selon que l'on se situe au niveau d'un
pays, d'une région, d'une ville. Finalement, les contributions
rassemblées ici permettent de dégager trois grandes
problématiques : les référentiels pluriels
de l'eau, l'eau comme nud d'enjeux multi-dimensionnels et les
conditions de gouvernance de l'eau.
Les référentiels
pluriels de l'eau
L'eau présente la caractéristique
de renvoyer à de multiples référentiels que
l'on a le plus souvent tendance à opposer. Il faudrait
savoir et l'on nous presse de trancher ces alternatives
si l'eau est un bien économique, un bien commun,
un patrimoine commun de l'humanité, un droit ou une marchandise
; si l'eau est à prendre en compte comme ressource ou comme
service, sans oublier sa caractéristique fondamentale de
ne pouvoir s'analyser qu'en termes cycliques ; s'il faut mettre
l'accent sur les usages ou sur les représentations ; si
les enjeux se situent d'abord au Sud de la planète ou dans
les pays développés ; et l'on pourrait continuer
cette recension.
Les articles qui suivent mettent plutôt
l'accent sur les complémentarités de ces différents
référentiels, leur emboîtement nécessaire
si l'on veut avoir une vision du système seule à
même d'appréhender l'eau sous tous ses enjeux et
facettes. Il s'agit de prendre en compte l'eau à la fois
comme ressource, comme service et comme système cyclique
; d'appréhender à la fois les différents
usages de l'eau et les représentations auxquelles ils renvoient.
Philippe Hugon souligne les multiples dimensions de l'eau potable
: économique compte tenu de sa rareté et des infrastructures
nécessaires ; environnementale du fait des problèmes
de pollution ; sociale puisqu'elle répond à un besoin
vital. De plus, « l'eau a une dimension collective et
constitue en partie un bien commun et public. Elle a également
une signification symbolique et sa gestion doit prendre en compte
la diversité culturelle ». Sur ces bases, l'auteur
soulève les grands enjeux de régulation, de modes
de gestion, d'échelle territoriale, de développement
et, finalement, de démocratie.
L'eau apparaît à la fois comme
un bien collectif indispensable à la vie ce qui renvoie
à la problématique des droits fondamentaux de la
personne et fonde sa qualification de service public ou, au plan
européen, de service d'intérêt général
et comme marchandise rare ayant un coût. Ces deux
dimensions se déploient en parallèle et le
plus souvent de manière antagonique , alors que l'on
peut aussi voir leur complémentarité, leur unité
contradictoire, avec d'un côté le développement
de processus de marchandisation et de l'autre les débats
concernant le service public, le rôle des autorités
publiques et celui de la société civile, comme le
soulignent Marie Llorente et Marie-Hélène Zérah
à propos de l'Inde. De ce point de vue, le retour sur l'histoire
longue auquel nous invite Jean-Paul Haghe montre bien comment
l'eau s'est insérée progressivement dans le champ
économique dès le début du XIXe siècle.
Il retrace les différentes étapes qui, de 1789 aux
années 1880, ont conduit à l'essor d'un «
modèle français » de gestion de l'eau. Se
développe alors une branche industrielle prestataire de
service dont la gestion échappe à la sanction du
marché. Son analyse du processus de marchandisation sur
la période atteste de la dissociation progressive de la
ressource eau et du service : « les tentatives d'appropriation
portèrent d'abord sur l'eau en tant que matière
première, puis ensuite également sur son service
de distribution ».
De son côté, Christelle Pezon
retrace l'histoire de la distribution d'eau potable depuis 1850
à partir d'une analyse technico-économique de cette
activité, puis d'une analyse institutionnelle du service
d'eau. Elle souligne que la distribution d'eau renvoie à
une logique duale dans la mesure où elle est à la
fois une activité régalienne et une activité
marchande « selon qu'une commune ou une personne privée
en assure le financement et l'exploitation ». Ceci explique
l'existence de deux modèles de gestion du service de l'eau,
« chacun s'incarnant à l'origine dans une seule
organisation jusqu'au début du XXe siècle ».
Elle explicite alors les étapes successives qui conduiront
en France, à la différence des autres pays européens,
au développement de la gestion déléguée
et de la marchandisation à partir des années 1960.
C'est dans ce contexte que se sont développés,
sur la longue période, des groupes français, aujourd'hui
multinationaux et multi-services, devenus leaders mondiaux
du secteur de l'eau et de l'assainissement. Hubert Bonin revient
sur la combinaison de facteurs qui sont à la racine du
développement de ces « majors » de l'eau,
en particulier de Suez-Ondeo et de Veolia : les relations avec
les collectivités territoriales (qui auraient gagné
à aborder explicitement le mode de financement de la vie
politique pendant les années 1970 et le début des
années 1980), l'établissement des conventions, la
gestion financière, la gestion technique, la gestion des
réseaux et des usines d'assainissement, la gestion commerciale,
puis un développement rapide d'activités à
l'échelle mondiale. Il analyse les facteurs à l'origine
de leur expansion dans les années 1980-2000, dans le contexte
de la mondialisation, tout en insistant sur les obstacles auxquels
ces groupes sont confrontés à l'heure actuelle et
sur les critiques formulées à leur égard.
Enfin, les référentiels apparaissent
également fort différents selon que l'on se situe
dans les pays développés ou dans les pays en développement,
avec des évolutions de plus en plus contrastées
non seulement entre ces deux aires géo-culturelles, mais
aussi à l'intérieur de celles-ci, en particulier
au sein du Sud. L'ensemble des articles portant sur la question
de la gestion de l'eau au Sud (Lise Breuil, Catherine Baron et
Anne Isla, Marie Llorente et Marie-Hélène Zérah,
Stéphane Ghiotti, Graciela Schneier-Madanes) atteste de
cette diversité. Recensant les enjeux d'eau en Inde, Marie
Llorente et Marie-Hélène Zérah soulignent
« une déconnexion assez marquée entre le
comportement des agents et les arrangements qu'ils mettent en
uvre, d'une part, et l'environnement institutionnel, d'autre part.
Chacun de ces éléments est gouverné par des
dynamiques internes, sans véritable interaction entre eux,
ce qui souligne l'ampleur du blocage institutionnel. C'est donc
une situation de laisser-faire tacite qui prédomine et
qui contribue à l'épuisement de la ressource et
à la dégradation des infrastructures ».
En ce qui concerne la situation au Liban, Stéphane Ghiotti
montre que la réforme de la politique de l'eau manifeste
le passage d'un mode de régulation plutôt centralisé
et planifié à un système plus managérial
voulant associer l'ensemble des acteurs de l'eau. Cette synergie
s'inscrit dans un nouveau référentiel issu du développement
durable associant un principe : la tarification à coût
complet, une méthode : la participation et la gestion décentralisée,
et enfin un territoire : le bassin versant. Ces trois piliers
de la « bonne gouvernance » sont censés
assurer l'efficacité des réformes et leur démocratisation.
L'eau, nud d'enjeux multi-dimensionnels
La complémentarité
et l'opposition des référentiels débouche
sur le fait que l'eau est de plus en plus à la convergence
d'une série d'enjeux multi-dimensionnels (économiques,
sociaux, territoriaux, environnementaux) que l'on peut difficilement
dissocier et qui forment système.
On ne peut appréhender l'eau sans
prendre en compte de multiples aspects économiques. Elle
relève, à l'échelle de la planète
et surtout au sein de certaines zones géographiques, de
la rareté, et toutes les problématiques en termes
de développement durable conduisent à mettre en
uvre une gestion efficace, la lutte contre toute forme de gaspillage,
etc. Dans ce cadre, l'eau a un coût, d'autant plus élevé
que l'on met l'accent sur sa qualité et son accessibilité
à tous, ce qui implique de se poser les questions de son
financement (par l'usager et/ou la collectivité) et de
la mobilisation des ressources nécessaires, avec tous les
débats qui relèvent des partenariats public-privé.
David-Nicolas Lamothe dresse l'état des lieux des formes
juridiques que peut prendre la participation du secteur privé
dans les pays de l'Union européenne : sous-traitance, partenariats
public-privé (qui recouvrent les sociétés
à capitaux mixtes et les contrats de délégation),
privatisation. Il souligne qu'un « double consensus
semble se faire jour dans la plupart des pays : si des règles
spécifiques destinées à réguler et
contrôler l'intervention des opérateurs privés
sont nécessaires, des dispositions générales
doivent également être mises en uvre pour organiser
la régulation de l'ensemble des services d'eau ».
La dimension économique se retrouve
aussi dans le fait que la desserte en eau, comme la gestion de
l'assainissement, prennent souvent la forme de réseaux
qui relèvent de la problématique du monopole naturel,
et plus généralement de celle des défaillances
du marché. Philippe Hugon revient sur les caractéristiques
économiques spécifiques de l'eau. « Sa
production, sa distribution et son assainissement nécessitent
des infrastructures très capitalistiques, de longue durée
et avec très faible redéploiement, d'où un
risque élevé pour l'opérateur ; il y a ainsi
monopole naturel local ».
Mais ces différents aspects économiques
mis en avant de manière déterminante, sinon exclusive,
par les tenants de la marchandisation de l'eau ne sont qu'une
des dimensions des enjeux fondamentaux de l'eau. L'eau relève
tout autant d'enjeux sociaux et sociétaux, qu'il s'agisse
de l'accès de chacun et de tous à la ressource et
au service, de l'équité, de la garantie des droits
fondamentaux, non seulement de manière déclarative,
mais aussi de leur effectivité, des garanties données
aux usagers-consommateurs-citoyens, de leurs capacités
de recours, etc. C'est dire la nécessité de repartir
régulièrement des besoins des usagers, des citoyens
et de la société. La difficulté d'assurer
les principes d'équité dans un contexte où
la recherche de l'efficacité est la règle est abordée
dans la contribution de Catherine Baron et Anne Isla qui montrent
que, si jusqu'à une période récente, la référence
au principe d'équité dominait, on assiste depuis
les années 1980, du moins dans de nombreuses villes africaines,
à la volonté d'articuler les principes d'équité
à ceux d'efficacité. Mais, on peut se demander si
le principe d'efficacité, en insistant exclusivement sur
une gestion rationnelle de cette ressource (lutte contre le gaspillage,
baisse des coûts, etc.), est compatible avec une logique
d'équité.
L'eau recouvre également toute une
série d'enjeux territoriaux, qu'ils concernent l'inégale
répartition de la ressource, les possibilités de
transport, l'accessibilité dans les zones transfrontalières
(avec toutes les problématiques du type « guerres
de l'eau »), les compétences des institutions
supranationales (telles que l'Union européenne). Stéphane
Ghiotti, à travers le cas du Liban, établit un parallèle
entre les mutations institutionnelles que connaît ce pays
et l'organisation territoriale de la politique de l'eau. En effet,
la réforme du secteur de l'eau « associe et encourage
l'expression de cette nouvelle forme de participation négociée
localement, à travers un découpage fonctionnel,
celui du bassin versant. [...] Cette maille territoriale, devenue
à toutes les échelles le référentiel
de la gestion territoriale des ressources en eau, possède
un formidable potentiel de transformations institutionnelles et
politiques, et répond ainsi parfaitement aux nouvelles
orientations de la "bonne gouvernance" ».
Le fait que l'eau relève d'un cycle
amène, ici peut-être plus qu'ailleurs, à prendre
en compte les aspects temporels et inter-générationnels
: la qualité de l'eau de demain dépend de l'assainissement
mis en uvre aujourd'hui. Les aspects liés à la protection
de l'environnement et aux normes de qualité occupent une
place de plus en plus importante. Ces différents aspects
se conjuguent dans les problématiques de développement
durable qui cherchent à intégrer les dimensions
économique, sociale et environnementale. Cette caratéristique
est abordée dans l'article de Stéphane Ghiotti qui
démontre que « le lien entre développement
durable et "bonne gouvernance" s'est non seulement renforcé,
mais s'est également imposé, au moins dans les discours,
comme la norme de toutes politiques d'intervention dans le domaine
de l'eau ». Hubert Bonin montre pour sa part la manière
dont les grands groupes deviennent, d'une certaine façon,
des « acteurs du développement durable »,
légitimant parfois ainsi leur intervention sur des marchés
dans des pays en développement.
Plus généralement, la conjugaison
des enjeux économiques, sociaux et sociétaux, territoriaux
et temporels renvoie au fait que, dans tous les pays européens,
le secteur de l'eau et de l'assainissement relève de la
qualification de service public ou de service d'intérêt
général (Bauby, 1997, 1998). Les autorités
publiques locales, nationales et, aujourd'hui, européennes
ont été amenées à considérer
que l'eau et l'assainissement ne pouvaient pas relever du seul
droit commun de la concurrence et des seules règles du
marché, mais de normes économiques et juridiques
spécifiques du fait de trois objectifs et finalités
: il s'agit de garantir le droit de chaque habitant d'accéder
à ce bien et à ce service essentiel, de mettre en
uvre des rapports de solidarité et de cohésion à
chaque niveau territorial d'organisation de la société,
et enfin de prendre en compte le long terme et la préparation
de l'avenir.
Les conditions de la gouvernance
de l'eau
L'intérêt du concept de
gouvernance est de permettre la prise en compte des systèmes
complexes dans lesquels inter-agissent toute une série
d'enjeux et d'acteurs, avec des intérêts, des aspirations,
des stratégies différentes, et même souvent
opposées. Le concept de gouvernance met l'accent sur les
relations entre tous ces aspects, sur la nécessité
d'assurer leur expression, leur confrontation, la recherche de
solutions qui visent à dégager un intérêt
général. Des contributions s'y réfèrent
pour aborder la complexité des interactions entre acteurs
dans le domaine de l'eau. L'article de Catherine Baron et Anne
Isla utilise le concept de gouvernance comme grille d'analyse
pour rendre compte de la diversité des formes de gouvernance
qui ont caractérisé les modalités d'accès
à l'eau dans les villes africaines à différentes
périodes. L'angle d'approche retenu permet d'appréhender
et d'interpréter les conflits entre les logiques d'acteurs
tels que les opérateurs économiques privés,
les autorités publiques, les institutions internationales
et les représentants d'une société civile
plus ou moins organisée. De même, Lise Breuil propose
une analyse tridimensionnelle de la gouvernance de l'eau en questionnant
la complexité des interactions entre acteurs. Trois dimensions
de la gouvernance sont mises en exergue : l'une à travers
la relation bilatérale entre une collectivité et
son opérateur, la suivante à travers la prise en
compte de la dimension institutionnelle, et enfin une troisième
renvoyant à la participation des usagers.
Ce dernier aspect apparaît central
dans de nombreuses contributions. En effet, il s'agit désormais
d'assurer l'expression de ceux pour lesquels le service est organisé
: l'usager, l'habitant, le citoyen, ainsi que l'ensemble des utilisateurs
(entreprises, collectivités, etc.). L'expression de la
société civile est de plus en plus un prérequis
d'une gouvernance efficace. La référence constante
à la notion d'« empowerment » (terme
diffusé par les organisations internationales et difficile
à traduire, qui renvoie à l'idée de conférer
un pouvoir de décision à la société
civile) démontre la volonté de faire participer
les pauvres aux processus de décision, de leur donner le
pouvoir de gouverner, au sens d'influer sur les politiques. Des
décalages existent néanmoins entre des discours
qui préconisent la participation et leurs modalités
concrètes de mise en oeuvre, dans les pays en développement
comme dans les pays industrialisés. Dans de nombreuses
situations, on assiste cependant à la participation des
habitants à travers des arrangements collectifs à
l'initiative d'individus insérés dans des structures
communautaires, associatives, etc. C'est le cas dans les villes
indiennes étudiées par Marie Llorente et Marie-Hélène
Zérah. De plus, la participation des usagers conduit à
de nouvelles formes de gouvernance de l'eau comme le montre Graciela
Schneier-Madanes à propos de Buenos Aires en définissant
les différentes facettes de l'usager qui se sont construites
au cours du temps. Le cas de Buenos Aires est intéressant
car il « offre à l'observateur un terrain privilégié
pour suivre les métamorphoses de l'usager, tiraillé
entre les nouveaux statuts client, habitant, consommateur
que lui impose la nouvelle "scène" de l'eau
». Graciela Schneier-Madanes explore ces métamorphoses
« par delà les définitions juridiques,
en relation avec la diversité des formes d'accès
à l'eau, les pratiques sociales et les conflits ».
De même, Stéphane Ghiotti montre une diversité
de logiques au sein des associations impliquées dans le
domaine de l'eau au Liban. L'association peut intervenir «
au niveau des décisions municipales, dans les domaines
où elle est compétente, notamment par le biais de
l'expertise ou de l'appui technique. [...] L'autre situation,
beaucoup plus conflictuelle, répond à une stratégie
de "contournement". L'objectif poursuivi par les associations
est de se positionner (discours, diagnostics, faisabilité,
programmes d'action, etc.) sur des thématiques relevant
de la compétence des municipalités, mais faisant
référence à d'autres échelles que
ces dernières pour leur gestion, c'est-à-dire opérant
au-delà du territoire municipal ».
Les analyses en termes de conflits entre
des acteurs aux objectifs parfois contradictoires et leur résolution
à travers la recherche de compromis renvoient à
une approche en termes de gouvernance qui s'écarte de la
conception de la « bonne gouvernance » préconisée
par les institutions internationales. Par exemple, l'analyse en
termes de conflits et de compromis est sous-jacente dans l'article
de Sylvie Clarimont. L'auteur étudie les controverses récentes
qui se sont développées en Espagne suite à
l'introduction de mécanismes de marché dans la gestion
de l'eau. Il en a résulté la création de
l'association Nouvelle Culture de l'Eau, mouvement contestataire
en apparence hostile à la mise en marché de l'eau,
mais finalement promoteur d'une voie médiane associant
gestion intégrée de l'eau et des territoires, participation
citoyenne et régulation de l'allocation de ressource par
les mécanismes de marché. Certains types de partenariat
peuvent être innovants dans la manière dont ils intègrent
la participation des usagers. Les études de cas (Bolivie,
Brésil) proposées par Lise Breuil spécifient
un modèle de gouvernance innovant avec un partenariat institutionnel
incluant à la fois un opérateur privé et
les communautés : « la participation de la société
civile sous ses diverses formes permet de débloquer des
situations d'impasse ».
La notion de gouvernance amène à
s'interroger sur le rôle des institutions dans l'accès
à l'eau. Marie Llorente et Marie-Hélène Zérah
insistent sur cette dimension, l'institution se composant «
non seulement de règles formelles (constitution, droits
de propriété, droit des contrats, type d'incitations,)
mais aussi de règles informelles (traditions, tabous, normes,
conventions, préférences) ». Selon elles,
le cadre institutionnel complexe existant en Inde est en partie
responsable d'une mauvaise utilisation des ressources en eau.
Enfin, la gouvernance de l'eau suppose la
prise en compte des relations entre le local et le global : le
local, au plus proche des réalités et des besoins
des populations, est la maille pertinente de prise en compte du
cycle de l'eau, de définition des normes de gestion et
de qualité ; le global est le niveau où se définissent
nombre de financements, ainsi que les stratégies des opérateurs
intégrés.
Qu'il s'agisse des référentiels
pluriels de l'eau, des enjeux multi-dimensionnels liés
à l'eau ou des conditions de gouvernance de l'eau, la confrontation
des expériences internationales inscrite dans une perspective
historique nous permet de souligner la diversité des modes
de gouvernance choisis.
La question du choix politique entre ces divers modes reste entière.
©
Sciences de la Société n° 64 - fév. 2005
Références bibliographiques
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La gouvernance : débats autour d'un concept polysémique
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l'environnement, entre mondialisation et participation : regards
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profit, Paris, Ed. L'Aventurine.
World Bank, 1992, Governance and development, Washington
D.C., Oxford University Press.
Philippe HUGON, L'eau est elle
un bien privé ou public ?
Résumé
L'eau
potable a plusieurs dimensions, économique par son coût
de gestion liée à une logistique importante et sa
rareté, environnementale en posant la question notamment
de son renouvellement et de la pollution des nappes phréatiques
et sociale en tant que bien répondant à un besoin
vital. Elle a une dimension collective et constitue en partie
un bien commun et public. Cet article présente les éléments
du débat théorique concernant le statut de l'eau
avant d'étudier les enjeux des réformes en cours
quant à sa production, sa gestion et à son financement.
Mots-clés : biens communs,
biens publics, biens premiers, droits, efficience, équité,
gouvernementalité, patrimoine, régulation, services
publics.
Jean-Paul
HAGUE,
Les débuts de la marchandisation de l'eau en France
au XIXe siècle : enjeux et acteurs
Résumé
Le début
du processus de marchandisation de l'eau commence dès la
Révolution Française. L'appropriation de l'eau pour
l'agriculture est alors l'enjeu principal. Le Code Civil associe
la propriété de la ressource eau à celle
du sol. Dans les années 1840-1860, l'État opère
la division fonctionnelle des eaux courantes dans un but productif,
ce qui permet de mieux les intégrer au marché. Les
effets utiles de l'eau sont rationalisés et organisés
en filières institutionnalisées et cloisonnées.
A partir de 1880, les enjeux relatifs à l'appropriation
de la ressource s'intensifient avec le développement de
l'hydroélectricité ; ils se portent aussi sur la
marchandisation du service lorsque sont créés les
grands réseaux pour l'alimentation urbaine et l'irrigation.
Mots-clés
: eau,
marchandisation, enjeux, appropriation, histoire.
Hubert
BONIN,
Le modèle français du capitalisme de l'eau dans
la compétition européenne et mondiale depuis les
années 1990
Résumé
Les sociétés
privées françaises actives dans le secteur de l'eau
ont accumulé depuis la seconde moitié du 19e siècle
un capital de savoir-faire diversifié. Le mouvement d'urbanisation
leur a permis de le valoriser ; puis l'essor des pays émergents,
tant en Europe centrale et orientale que dans les pays en développement
procure à la gestion déléguée des
réseaux d'eau un vaste marché et une légitimité
certaine. Mais cet essor est bridé par les débats
autour du prix de l'eau et de cette intermédiation privée.
Mots-clés
: eau,
gestion déléguée, développement, externalisation,
capitalisme tertiaire, urbanisation.
Christelle
PEZON,
De l'apparition à la gestion d'un modèle marchand
des services d'eau potable en France (1850-2000)
Résumé
En France, la gestion marchande du service d'eau est aujourd'hui
la norme. La gestion non marchande de ce service n'a pas toujours
été résiduelle. La coexistence des deux modèles
de gestion s'est tour à tour traduite par la suprématie
d'un modèle sur l'autre, à l'avantage du modèle
marchand jusqu'au début du XXe siècle, puis du modèle
non marchand jusqu'aux années 1970, avant que le modèle
marchand ne reprenne le leadership qu'il a conservé depuis.
Cet article se propose de faire la genèse du modèle
de gestion marchande, donc de rendre intelligibles les changements
successifs de nature du service de l'eau depuis le milieu du XIXe
siècle.
Mots-clés
: service
d'eau potable, modèle marchand, modèle non marchand,
histoire de la distribution d'eau, stratégie des communes.
David-Nicolas
LAMOTHE,
Le cadre juridique pour la participation du secteur privé
dans la gestion des services d'eau potable et d'assainissement
dans l'Union Européenne
Résumé
Comment
sont gérés les services d'eau à travers l'Europe
et quelle est la place des opérateurs privés ? Il
est impossible de donner une réponse simple et catégorique
à cette question : même si des points communs existent,
on rencontre autant de schémas de gestion que de pays.
Malgré cette diversité, des questions de fond traversent
l'Europe entière, autour des thèmes de la place
à accorder au secteur privé, des indicateurs de
performance, de la régulation et de la transparence A partir
d'une recherche européenne, cet article propose un panorama
des cadres juridiques en vigueur et un état des lieux des
débats en cours.
Mots-clés
: services
d'eau, partenariats public-privé, opérateurs privés,
cadre juridique, régulation.
Sylvie
CLARIMONT,
Eau, marché et mouvements
citoyens. L'association espagnole "Nouvelle Culture de l'Eau"
face à la question de la marchandisation de la ressource
Résumé
Plus encore qu'en France, la
gestion de l'eau se caractérise en Espagne par une forte
intervention de l'État. L'administration publique de l'eau
s'articule autour des organismes de bassin institués par
un décret de 1926 et renforcés par la loi sur les
eaux de 1985. La gestion d'une eau dotée du statut juridique
de bien public, reste très largement affaire de l'État
et des collectivités territoriales. Pourtant, un glissement
vers une marchandisation est perceptible à travers l'évolution
récente du droit de l'eau. En principe hostile à
toute forme de privatisation de la gestion de la ressource, le
mouvement citoyen Nouvelle culture de l'eau adopte une position
ambiguë sur cette question.
Mots-clés : politique hydraulique, marché,
mouvements citoyens, controverse, Espagne.
Lise
BREUIL,
Quels modèles de gouvernance pour la gestion des services
d'eau dans les pays en développement ? Rôle de la
participation des usagers au sein de partenariats innovants
Résumé
L'article
propose un cadre théorique permettant d'analyser deux partenariats
innovants mis en place au sein de deux concessions d'Amérique
Latine, où la participation des usagers facilite l'extension
des services dans les quartiers pauvres. Ce cadre repose sur une
analyse tri-dimensionnelle de la gouvernance des services d'eau
dans les pays en développement et met en lumière
les interactions fortes entre la dimension contractuelle (les
mécanismes d'incitation et de contrôle), la dimension
institutionnelle (les dispositifs de pilotage du contrat) et la
dimension sociale (la place des usagers). La nouvelle répartition
des rôles entre acteurs est porteuse d'un partage des risques
plus équilibré et d'une plus grande flexibilité.
Mots-clés
: services
d'eau, pays en développement, gouvernance, partenariat
public-privé, théories des organisations.
Catherine
BARON, Anne ISLA,
Modèles d'accès à l'eau dans les villes
d'Afrique sub-saharienne. Entre efficacité et équité
Résumé
L'objet
de cet article est d'analyser l'accessibilité à
l'eau, non seulement du point de vue des modalités d'accès,
mais surtout des systèmes de valeur qui les sous-tendent.
Ainsi, nous définissons quatre modèles selon la
façon de hiérarchiser les objectifs. Une perspective
historique nous permet de déceler une pluralité
de modes de gouvernance. Nous supposons qu'ils représentent
différents modes de coordination entre acteurs et supposent
un accord préalable sur la qualification de la ressource.
Nous montrons qu'il découle de ces modèles différents
modes d'accès à l'eau qui oscillent entre équité
et efficacité. Si tous peuvent rencontrer des limites,
tant dans leur définition que dans leur application, notre
démonstration mettra en évidence l'impossibilité
de passer outre une domination du principe d'efficacité
sur celui d'équité lorsque l'on est dans le modèle
d'évaluation marchand et ceci, quelle que soit la volonté
a priori d'articuler ces deux principes.
Mots-clés
: accessibilité
à l'eau, gouvernance, partenariat public-privé,
société civile, services urbains, Afrique Sub-saharienne,
patrimoine, efficacité-équité.
Marie
LLORENTE, Marie-Hélène ZÉRAH, Enjeux d'eau en Inde.
Des effets allocatifs et redistributifs complexes entre usagers
et territoires
Résumé
Depuis
plusieurs années, la réflexion sur la mondialisation
a investi le champ de l'eau. Deux visions s'opposent. Pour l'une,
l'eau doit être traitée comme un bien économique.
Pour l'autre, l'eau est un patrimoine commun de l'humanité.
Ces deux positions contraires ne permettent pas de rendre compte
de la complexité des enjeux d'eau, tels que sa répartition,
ses usages, sa préservation ou encore son accès.
Notre propos cherche à éclairer ce débat
et tente de le dépasser, à travers l'analyse des
questions liées à l'appropriation de la ressource,
dont les problèmes d'accès, en nous appuyant sur
des exemples du contexte indien. Ce pays offre en effet un terrain
d'étude privilégié car l'analyse des transformations
concernant la ressource et les services y est riche d'enseignements.
Mots-clés
: ressources
en eau, eau et assainissement, Inde, marchandisation, institutions.
Stéphane
GHIOTTI,
A qui profite la participation ? La reforme de la politique
de l'eau au Liban
Résumé
Ce texte
analyse les transformations de la politique de l'eau au Liban.
Le fondement de la réforme est la mise en uvre de la gestion
intégrée des ressources en eau avec l'aide de la
Banque Mondiale. L'application concrète de cette approche
se heurte à de nombreuses difficultés. En effet,
des oppositions institutionnelles et politiques pour le contrôle
des ressources en eau transforment la participation de l'ensemble
des " parties prenantes " et la gestion par bassin versant
en enjeux territoriaux de tout premier ordre.
Mots-clés
: réforme
de la politique de l'eau, participation, gestion par bassin versant,
enjeux territoriaux, Liban.
Graciela
SCHNEIER-MADANES,
La gouvernance de l'eau : l' émergence des usagers.
La concession de l'eau de Buenos Aires
Résumé
La concession
du service de l'eau et de l'assainissement de Buenos Aires en
1993 à un consortium international dirigé par Suez
Lyonnaise des Eaux suscite une dynamique nouvelle au sein
de la société civile (associations de consommateurs,
d'usagers, mouvements d'habitants, ong). Les changements introduits
dans la gestion du service ont des impacts sociaux et trasnforment
la vie quotidienne des habitants, leur relations aux institutions,
leur conception du service public et de la ville. La diversité
des conflits techniques (expansion des réseaux, tarification,
montée des nappes phréatiques) sert de révélateur
du rôle que peut jouer un processus de privatisation dans
la mise en place d'une « gouvernance de l'eau » à
l'heure de la mondialisation.
Mots-clés
: concession
d'eau et d'assainissement, privatisation, service urbain, réseaux
d'eau, société civile, gouvernance, Buenos Aires.